Decizia CNSC de anulare a licitatiei pentru Varianta de Ocolire Baia Mare, un contract de 1,58 miliarde de lei cu TVA, nu este un accident procedural. Este confirmarea unei probleme sistemice in achizitiile publice de infrastructura din Romania.

Consiliul nu a tratat viciile documentatiei elaborate de Consiliul Judetean Maramures ca pe o suma de necorelari punctuale, remediabile prin inca un set de clarificari. Dimpotriva, a retinut ca amploarea, caracterul repetitiv si natura raspunsurilor autoritatii contractante genereaza un risc major ca ofertele sa fie fundamentate pe interpretari diferite ale acelorasi cerinte, ceea ce afecteaza transparenta, tratamentul egal si proportionalitatea. 

Anularea procedurii a devenit singura solutie legala.

Consiliul Judetean a primit peste 800 de solicitari de clarificari, iar cinci contestatii au fost depuse de operatori cu experienta recurenta in proceduri similare: OYL Company Holding, Strabag, TQM Management, Itinera si Megastroy 2015.

Criticile au vizat aceleasi categorii de probleme: graficul Gantt si metoda drumului critic, regimul penalitatilor contractuale, mecanismul de ajustare a pretului si dimensionarea resurselor. 

CNSC a retinut ca un asemenea volum, dublat de caracterul comun al criticilor, nu poate fi redus la simple nemultumiri subiective, ci demonstreaza ca insisi profesionistii domeniului au apreciat continutul documentatiei ca fiind neclar sau nelegal.

In achizitiile publice, documentatia de atribuire configureaza obiectul achizitiei, riscurile contractuale, alocarea responsabilitatilor, regulile de evaluare si obligatiile viitorului contractant. Aceasta documentatie devine parte integranta a contractului care urmeaza sa fie semnat.

Legea 98/2016 impune la articolul 154 ca autoritatea contractanta sa elaboreze o documentatie care sa contina toate informatiile necesare pentru a asigura operatorilor economici o informare completa, corecta si precisa. 

Articolul 160 obliga autoritatea sa raspunda in mod clar si complet tuturor solicitarilor de clarificare. În cazul centurii Baia Mare, ambele obligatii au fost incalcate.

Prima categorie de deficiente priveste cerintele referitoare la planul de lucru si graficul Gantt. Autoritatea a solicitat ofertantilor un nivel de detaliere specific unei planificari mature de executie: analiza drumului critic, structura WBS, relatii de precedenta, durate fundamentate pe cantitati, productivitati, resurse, norme de lucru si fronturi de lucru.

Problema este ca procedura viza un contract de proiectare si executie, in care proiectul tehnic nu era inca elaborat, iar cantitatile finale, solutiile tehnice definitive si secventierea activitatilor urmau sa rezulte ulterior. 

ANAP a sanctionat explicit aceasta practica, aratand ca nu se recomanda impunerea fundamentarii ofertelor pe liste de cantitati estimative din studiul de fezabilitate, intrucat cantitatile definitive rezulta abia din proiectul tehnic, iar pretul unui astfel de contract este forfetar.

CNSC a retinut corect ca un grafic Gantt poate fi intocmit si inainte de proiectul tehnic, dar numai cu limitari firesti: activitatile nu pot fi detaliate complet, duratele sunt estimative, relatiile de precedenta pot fi incomplete, iar drumul critic este provizoriu.

O alta problema identificata priveste utilizarea unor formulari generice, precum cerinta ca graficul de executie sa fie „realist”, fara criterii clare pe baza carora sa se verifice acest caracter. In lipsa unor repere obiective, fiecare ofertant isi construieste graficul pe propriile ipoteze, iar comisia de evaluare ajunge sa aprecieze subiectiv daca ofertele sunt sau nu acceptabile.

A doua categorie de deficiente priveste caracterul neclar al raspunsurilor. In loc sa raspunda punctual, autoritatea a facut trimiteri repetate la alte raspunsuri, uneori fara legatura directa cu obiectul intrebarii.

CNSC a identificat situatii concrete: la intrebarea 619, autoritatea a trimis la raspunsurile 639 si 657, care vizau aspecte diferite. Privind autorizatiile AFER, raspunsul a trimis la intrebarea 139, care la randul ei trimitea la 631, fara a lamuri univoc problema. 

O contradictie directa a fost identificata intre raspunsul la intrebarea 525, care includea lucrarile ITS intre cele supuse obligatiei de nominalizare a subcontractantilor, si raspunsul la intrebarea 3, care afirma ca nu sunt necesare lucrari de sistem ITS.

Caracterul obiectiv al acestor neajunsuri este confirmat si de ANAP, care in controlul ex ante a emis avize conforme conditionate, semnaland in mod repetat neconformitatea raspunsurilor cu exigentele legale.

O problema cu impact direct asupra propunerii financiare este excluderea fazei de proiectare din mecanismul de ajustare a pretului. Intr-un contract de proiectare si executie, proiectarea nu este o etapa externa contractului: face parte din obiect, se presteaza dupa data de incepere, consuma resurse, genereaza costuri si este remunerata contractual.

Articolul 222 indice 2 din Legea 98/2016 prevede ajustarea pretului pe parcursul indeplinirii contractului, iar pentru contractele de lucrari care depasesc 6 luni, includerea clauzelor de ajustare este obligatorie. Excluderea proiectarii fragmenteaza artificial contractul.

Consecinta este ca ofertantul trebuie sa decida daca include in pret riscul de crestere a costurilor din etapa de proiectare sau daca il absoarbe din propria marja. Prima varianta conduce la oferte incarcate preventiv, a doua favorizeaza oferte aparent mai mici dar economic vulnerabile, cu risc de litigii ulterioare. In ambele cazuri, comparabilitatea ofertelor este afectata.

CNSC a semnalat si problema cerintei ca viitorul contractant sa asigure permanenta lucrarilor 24 de ore din 24, 7 zile pe saptamana, fara clarificari privind aplicarea in etapa de proiectare sau in perioada de iarna. 

Cerinta era cu atat mai problematica in conditiile in care documentatia impunea, in paralel, intocmirea unui grafic Gantt cu dimensionarea activitatilor pe norma legala de 8 ore pe zi. Ofertantii nu puteau determina daca trebuie sa isi fundamenteze oferta pe o obligatie efectiva de lucru continuu sau doar pe o capacitate organizatorica disponibila.

Costul real al documentatiilor neclare

In proiectele de infrastructura, timpul pierdut in etapa de atribuire genereaza costuri financiare, decalaje de implementare, presiune pe bugete, riscuri de pierdere a finantarilor nerambursabile si litigii in faza de executie cauzate de fluctuatia preturilor pe care antreprenorii trebuie sa le suporte din cauza decalajelor.

In cazul centurii Baia Mare, riscul este direct bugetar: finantarea vine din Programul Transport 2021-2027, iar CNSC a subliniat ca deficientele documentatiei pot atrage corectii financiare aplicate de autoritatile de management.

Acelasi mecanism al documentatiilor deficitare produce consecinte si in faza de executie. Pe Magistrala M6 de metrou, Curtea de Conturi a constatat decontari de lucrari neexecutate pornind de la gradul de finalizare al articolelor generale din formularul de evaluare a preturilor, ignorand mecanismul de decontare propriu contractului de proiectare si executie, care permite evaluarea progresului pe baza cantitatilor efectiv executate dupa aprobarea proiectului tehnic.

In ambele situatii, eroarea de fond este aceeasi: tratarea documentelor de oferta, prin natura lor estimative, ca instrument de masura fina a unei realitati care nu poate fi cunoscuta decat in baza proiectului tehnic.

Decizia CNSC ar trebui sa determine o schimbare de abordare din partea autoritatilor contractante. 

Documentatia de atribuire trebuie sa permita trei rezultate simultane: ofertare comparabila si nediscriminatorie, evaluare obiectiva si executie previzibila. Daca documentatia esueaza in oricare dintre aceste dimensiuni, autoritatea nu realizeaza o achizitie eficienta, ci creeaza premisele unui litigiu viitor.

Pentru ofertanti, lectia este ca solicitarile de clarificari trebuie formulate strategic, identificand exact cerinta neclara si efectul concret asupra elaborarii ofertei. Daca raspunsul la clarificari introduce continut nou sau mentine ambiguitatea, acesta poate fi contestat. 

In procedurile complexe, ofertantul trebuie sa solicite remedierea corelativa a intregii documentatii, nu doar anularea unor raspunsuri punctuale.